跨界水源：河南湖北两个贫困县争了三十多年
▲位于湖北、河南两省交界的界牌水库取水口。（南方周末记者 刘佳/图）
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全国地表型集中式饮用水水源地“大摸底”后，长江经济带县级、其他省份地市级水源地整治的问题被要求须在2018年底前完成。
上游要修高速公路、规划5A级风景名胜区开展旅游，下游要灌溉、要喝水，长江委四度调解后，都只是暂时的和解。
一座南北长约3.5公里、东西宽约500米的狭长水库，连接了两个省级贫困县的保护与发展之争。
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文 | 南方周末记者 刘佳
责任编辑 | 汪韬
九里关水库又名“界牌水库”，光是名字就暗含着故事。
湖北省孝感市大悟县人喝的水中，一大部分来自界牌水库，水库主体不在湖北境内，而是位于河南省信阳市罗山县。这里地处大别山山脉，历代是兵家必争之地，一座南北长约3.5公里、东西宽约500米的狭长水库连接了两个省级贫困县的保护与发展之争。
全国地表型集中式饮用水水源地“大摸底”后，长江经济带县级、其他省份地市级水源地整治的问题被要求须在2018年底前完成。
根据生态环境部提供的信息，截至12月16日，全国仍有48个问题尚未完成整治，涉及九江、商丘、太原等29个地市。剩余问题包括16个农村面源污染问题、7个道路交通问题、13个工业企业、6个非法排污口以及5个其他问题，多是一些“难啃的硬骨头”。
“跨省水源地问题是硬骨头里最棘手的。”负责组织水源地专项行动的生态环境部生态环境执法局一位工作人员告诉南方周末记者，其他“硬骨头”主要集中在工程问题，比如需要建设污水收集处置设施，但东北地区冬季气温过低，年底无法完成施工。
眼下，湖北省的县级以上水源地两百余个问题已经基本整改完毕，只剩界牌水库需要划定饮用水源地保护区这最后一个“硬骨头”。一旦划定保护区，上游罗山县即将建造的高速公路和已经获得河南省批复的5A级风景名胜区规划将可能成为泡影。
最近一次协调会上，湖北这头，孝感市环保局局长柳耀堂指出，湖北仅界牌水库问题未解决；河南那头，信阳市罗山县分管副县长杨坤则回应：“高速路和旅游规划在前，水源地规划在后。”
一座水库，争了三十余年。随着水源地整改的推进，类似的上下游矛盾，亟待寻求解决机制。
“取水口一直没有许可证”
提起界牌水库，大悟县环保局局长杨建新一脸愁容，他手里有一沓厚厚的协议，涉及这些年来界牌水库的灌溉、取水等一系列问题。上任两年以来，治理界牌水库水源地的污染问题是他的工作重点。
对上游河南人来说，界牌水库是垂钓胜地。“水质是我们这最好的，鱼也很漂亮。”一个知名钓鱼论坛里，渔友晒了几张照片，层峦叠嶂、绿水青山，引得一众渔友跟帖称赞。根据照片中显示的信息，在这里钓鱼需购买钓鱼票，一天至少100元。
这里也是徒步者的天堂。水库和附近的灵山相映生辉，爬上灵山，可以远眺京港澳高速穿梭在一片如画美景中。发展旅游还让附近村民们富了起来，这个省级贫困县正在计划修建另一条高速公路，期待建立特色小镇、发展旅游脱贫致富。
对湖北大悟县的20万人来说，界牌水库是饮用和灌溉的水瓶子，水库周边植被被践踏破坏，导致植被涵养水源、保持水土的能力下降，垂钓者丢弃的大量生活垃圾和鱼饵会污染水体。
水库两岸的最近一次协调是在2018年12月4日，双方市县两级都有官员参加。孝感市政府副秘书长、市环保局局长、大悟县县长、县环保局局长等前往信阳座谈，信阳市政府办副主任、罗山县两个分管副县长等出席。
南方周末记者获取的一份会议纪要中，孝感提出，“存在困境，躲不过去、拖不过去”，希望能保供水，罗山县态度更为直截了当：“群众不同意，要吃饭、要脱贫。”铁铺乡党委书记说；信阳则主张先审批取水口，再谈保护区规划。
河南省信阳市环保局副局长邱华侨告诉南方周末记者，跨省水源地最主要的问题是非法难题，“取水口一直没有取得取水许可证。”
取水口许可证是饮用水源地取水的前提条件之一，根据《取水许可和水资源费征收管理条例》，跨省行政区域的取水，取水许可应由流域管理机构审批，取水申请应当向取水口所在地（这里即河南省）的省级政府水行政主管部门提出。
2018年12月8日，河南省信阳市政府紧急起草了一份《反对将九里关水库作为大悟水源地》的情况说明向上级汇报。说明指出，大悟县水利局对“界悟饮水工程”发放取水许可证和征收水资源费的行为，违反了取水条例。
对此，大悟县也有些无奈，由于经济补偿问题一直没有谈妥，“取水证没有协商下来”。
要求一次性补偿二十余亿元
在前述说明中，信阳市单方面提出了经济损失和补偿账单：关闭、搬迁千亩水面养殖业、周边山场的茶叶、板栗、桐籽等特色种植业和旅游设施等，会影响当地发展，建设水源地的前提是湖北一次性补偿二十余亿元，同时每年湖北需支付当地群众因作物减产减收，生计受损的补偿约一千余万元。
这份账单如何算出来的，信阳市并未回复南方周末记者。
下游大悟县同是省级贫困县，年财政收入过10亿元都被当地政府工作报告称为“历史性突破”，一次性交出20亿元并非易事。
界牌水库最初用途不包括提供饮用水，是农业灌溉和水电。2018年12月7日，南方周末记者从界牌水库出发，向南一路经过大悟县的三里城镇、大新镇，道路两侧尽是一望无际的农田。大悟县的地形是“八山半水分半田”，被界牌水库灌溉而产出的粮食从这里走向全国。
界牌水库之所以被看中为饮用水源地，“主要是地势的优势。”杨建新解释，大悟县地势北高南低，界牌水库位于地势最高的位置，只需要自流而不需要抽取。2002年初，大悟为解决县城及周边乡镇二十多万人的用水问题，开工修建引水工程，关闭了界牌水电站的一台机组，利用其引水管路从水库取水。
如果放弃界牌水库而重找新的水源地，大悟县也要花一大笔钱。
南方周末记者在十堰市竹山县采访发现，2018年5月，由于水源地取水口存在道路交通穿越等危险隐患，县政府下决心把取水口挪到数公里外更上游且无人居住的潘口水库。由于旱涝导致水库水位不稳定，仅修建一座泵船就需花费580万元，变更取水口整体工程共计花费超过1.2亿元。
长江委四次调解
其实，兴建水库原本是两省友谊的见证，故事可追溯到1970年。
杨建新告诉南方周末记者，鄂豫两省按照“湖北建库、河南移民；湖北用水、河南养鱼”的原则，由大悟县斥资七百余万元建起了这座兼灌溉、发电、防洪、养殖四大效益于一体的水库。
水库投入使用后，双方各取所需，直到1986年，罗山县部分村民对水库回水淹没耕地、养殖效益不好以及交通不便等问题表达不满，两地群众激烈冲突，甚至出现破坏水库设施的过激行为。
地处长江流域，为了一个县级跨界水库，长江委不止一次出面。
1990年，长江委促成两省签订了协定书，由水利部和湖北省一次性补偿罗山县九里村77.5万元，由大悟县一次性补偿罗山县九里村水电费18万元。
协议签订后，水库两岸只是暂时恢复了平静。
“上下游因为用水好几次关系非常紧张。”上游罗山县距离水库最近的是三里城镇红山村，年近50岁的李丽（化名）印象最深的冲突还有两次。
一次是2007年9月，因为养殖效益不好，河南的九里村村民、界牌水库养殖承包户和一些村民强行关闭闸门，断水36小时。据媒体后来的报道，这件事甚至引起了全国人大的关注。
长江委再次出面。2009年，罗山与大悟两县按照长江委的协调意见，又签订了协议，大悟县每年从征收的水资源费中拿出36万元给罗山县。界牌水库按现状水质类别进行管理，罗山县加强水质保护，大悟县完善引水工程计量设施，确保水资源费的征收和按时支付。
李丽另一次印象深刻的是2012年，降雨少，水库蓄水不足，逼近死水位。大悟县决定改自流水的取水方式为抽水，罗山九里村的村民则强力阻拦，担心抽死水影响养鱼，提出养殖损失需要额外赔付。
最终，在长江委的第三次协调下，双方同意，每抽一米死水库容，大悟县补偿7万元，这才解了大悟县的饮水之困。
这次事件杨建新也记得清楚，“当时的矛盾一个是喝死水要加钱，另一个是抽上来的死水浑浊不堪，水质急转直下。”
虽然几度调解，但是取水口审批和水源地保护区划定的问题始终未从根本上解决。
十年之后，水源地专项整改在全国铺开，波澜再起。2018年8月，按照水源地整改要求，湖北省拟定了界牌水库水源地保护区规划草案，请两省相关人员评审。
接到草案的河南省感到意外和不满。“我们大约在7、8月份接到湖北省环境厅来函，才知道该水库保护区划定方案已由湖北单方面完成，而且一级、二级保护区和准保护区全部在河南境内，占据了罗山县很大面积。”河南省生态环境厅污染防治处相关负责人告诉南方周末记者，按照水污染防治法相关规定，跨省饮用水源保护区划定方案需要由两省的市县政府一起组织划定。
这一次，长江委又被请来协调，但无果而终。
水源地整改大限仅剩十天。“考虑到工期确实存在难度的，个别问题需要延期，部里给出的要求是，在年底前拿出明确方案和整改时限，同时加快新水源地建设进度。关于界牌水库弃用前的过渡期，要进一步加强监管，确保水质安全。”前述生态环境执法局工作人员说。
水源舍近求远是否划算
最新消息是，在多番沟通僵持不下的情况下，大悟县终于做出决定，弃用界牌水库，一部分地势较高的乡镇，采用原有的唯一备用水源地姚河水库，而地势较低的城区则另谋新址，新的方案已于2018年12月6日报给湖北省。
新址是正在规划建造中的“鄂北引水”工程，终点站恰好设在距大悟县自来水厂一公里处，原本计划作为备用水源地。工程预计2020年启用，在此之前的过渡期只能继续沿用界牌水库。
“我们也终于能喝上和北京一样的水了。”杨建新长舒一口气。“鄂北引水”工程从丹江口取水，和南水北调的水同源，水质有了保障。
由于工程造价高企，杨建新预计，未来的大悟县这部分水价会提高，而遵循“谁使用、谁付费”的原则，无法协调的代价只能由大悟县的民众承担。
启用新水源地，意味着持续三十多年的豫鄂取水之争很快画上句号。不过，这场纠纷并非孤例，在上世纪六七十年代的大兴水库背景下，更多跨省、跨市甚至跨县的水源地的矛盾将逐渐显现。
河南也面临着再上游的纠纷。“河南自古缺水，商丘更缺水，只能喝从西北引来的混着泥沙的黄河水。”前述河南省环境厅官员告诉南方周末记者，河南商丘与山东菏泽跨界水源地最终的命运，可能也是弃用。
一些地方正在探索引入生态补偿机制。2012年起，在国家财政部、环保部指导下，皖浙两省开展了新安江流域上下游横向生态补偿两轮试点。2018年4月，环境部环境规划院编制的评估报告显示，试点实施以来，新安江上游水质为优，连年达到补偿标准，并带动下游水质与上游水质变化趋势保持一致。
中国农业大学中国生态补偿政策研究中心执行主任靳乐山观察到，跨省生态流域补偿的成功案例，大多有中央部门的参与。“再小的流域，有更高层的协调才更有效。”靳乐山举例，福建和广东此前的一个案例也是由环保部、财政部牵头协调达成的。
2018年11月，北京市与河北省签订了补偿协议，将以水量、水质、上游行为管控三方面指标，对河北省承德市和张家口市相关县区进行生态保护补偿。
水源舍近求远是否划算，是否需要引入生态补偿，“这取决于水源地是否不可替代，还要结合双方的财力。”靳乐山分析，首先需要通过第三方机构测算成本和收益，“如果上游要价太高，不划算，也可以开辟新的水源地使用。”如果通过测算发现生态补偿更划算，则需要进行机制设计，包括给付方式、水质监测数段等等。“如果有理论上可能性，会是一种很好的环境经济手段。”
他以生态补偿的一个经典案例举例，美国纽约州当地河流水质不能作为饮用水源，要么出钱给上游，要么开辟新的水源地。经过测算，纽约州在多种方案中最终选择了生态补偿机制，“只是花费八分之一的钱就能达到要求，形成了双赢的局面。”
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